Судебная реформа в Кыргызстане

9:30, 29 августа 201611576

За годы независимости Кыргызстан прошел через несколько ключевых этапов в реформе своей судебной системы.

«Судебная система должна быть прозрачной и деятельность ее структур доступна для контроля со стороны гражданского общества. В конечном итоге суд должен стать независимым, свободным от корыстных интересов, политических симпатий и идеологических предубеждений, судом, выступающим гарантом законности и справедливости в государстве. Наличие сильной судебной власти станет залогом стабильности экономических правоотношений и обеспечит конкурентоспособность экономики страны»

А.Атамбаев

Этапы реформы:

1. Первые годы независимости обуславливались построением судебных институтов, принятием основополагающих законов, регулирующих ее деятельность.

Дальнейшее развитие показало, что судебная система столкнулась с коррупцией и не смогла в полной мере превратиться в независимую ветвь власти, выносящую самостоятельные и не политизированные решения. Так, после очередной избирательной кампании во многом несправедливые решения судов в пользу отдельных пропрезидентских кандидатов в Жогорку Кенеш КР спровоцировали массовые волнения граждан, что в конечном счете привело к падению существовавшего политического режима в 2005 году.

2. В 2010 году наступил переломный момент в истории независимого Кыргызстана. Тотальная коррупция, семейно-клановое правление, растущий авторитаризм, тяжелая социально-экономическая ситуация привела к народным волнениям.

Уровень недоверия общества к судебной системе был велик как никогда и в эту пору назрела острая необходимость в проведении реальных реформ.

Памятник героям Апрельской революции
«Коррупция в судах означает, что голоса безвинных жертв не слышны, а преступники могут действовать безнаказанно»

Конституционная реформа 2010 года

После Апрельской революции в результате всенародного референдума была принята новая Конституция Кыргызской Республики.

Конституция 2010 года:

- создана новая правовая рамка судебной системы;

- законодательство приведено в соответствие с новой Конституцией.

В результате было принято 6 основных законов:

О статусе судей

Закон, гарантирующий независимость, неприкосновенность судей, порядок их избрания, а также лишения их полномочий.

О Верховном суде

Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, экономическим, административным и иным делам.

Закон, регулирующий деятельность Верховного суда, его состав, структуру, полномочия, порядок избрания, а также освобождение судей, был также принят в результате конституционной реформы 2010 года

О Конституционной палате

Конституция 2010 года, принятая в результате всенародного референдума, упразднила Конституционный суд КР и была образована Конституционная палата Верховного суда КР, которая является высшим судебным органом, самостоятельно осуществляющим конституционный контроль посредством конституционного судопроизводства.

Закон о Конституционной палате был принят Жогорку Кенешем КР 12 мая 2011 года. Закон определяет статус и организацию деятельности Конституционной палаты, ее полномочия, состав, порядок избрания, освобождения судей, а также порядок обращения граждан.

Деятельность Конституционной палаты

Как правильно обратиться в Конституционную палату?

О Совете по отбору судей

Одним из переломных этапов в судебной реформе стало создание Совета по отбору судей. Совет по отбору судей КР является независимым коллегиальным органом, созданным в соответствии с Конституцией КР. Основными задачами Совета является отбор кандидатур на вакантные должности судей Верховного суда Кыргызской Республики, Конституционной палаты ВС КР, местных судов, представление на назначение и перевод (ротацию) судей местных судов. Совет призван отбирать в судейский корпус независимых и беспристрастных судей.

Также были приняты законы Кыргызской Республики «Об органах судейского самоуправления»
и «Об утверждении структуры местных судов и штатной численности».

Для дальнейшего развития судебной системы вышел указ президента Кыргызстана от 8 августа 2012 года «О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике».

Указ определил основные цели и направления нынешнего этапа судебной реформы:
1) обеспечение независимости судей;
2) укрепление кадрового потенциала;
3) повышение ответственности судей;
4) совершенствование системы судоустройства;
5) совершенствование судопроизводства;
6) повышение эффективности исполнительного производства;
7) укрепление финансового и материально-технического обеспечения судебной системы.

Совет по судебной реформе

Для обеспечения согласованных действий всех государственных органов страны на путях такого реформирования данным указом образован Совет по судебной реформе при президенте КР, в состав которого входят депутаты Жогорку Кенеша, члены правительства, специалисты различных отраслей права и юристы-ученые.

Основными задачами Совета являются:

- подготовка предложений по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, органов судейского самоуправления по реализации основных направлений совершенствования судебной системы КР, смежных с ней институтов;

- участие в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам судебно-правовой реформы;

- анализов материалов, публикуемых в средствах массовой информации, о деятельности органов правосудия, подготовка предложений в целях усиления прозрачности и повышения авторитета судебной власти;

- подготовка прогнозов развития судебной и правоохранительной систем КР;

- разработка предложений по развитию сотрудничества с другими государствами, а также с международными организациями по вопросам судебно-правовой реформы;

- координация мероприятия, проводимых за счет грантовых средств и средств донорских организация в реализацию судебной реформы и ряд других функций.

Для достижения поставленных целей Советом по судебной реформе в сотрудничестве с правительством, экспертами была разработана специальная Государственная целевая программа «Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2013-2017 годы».

Согласно программе был проведен анализ текущей ситуации в судебной системе, определены ее сильные, а также слабые стороны:

Сильные стороны

Слабые стороны

1.Наличие законодательной базы, регулирующей деятельность судебной системы Кыргызстана, состоящей из Верховного суда, Конституционной палаты и местных судов.

2.Наличие законодательной базы, регулирующей судопроизводство (процессуальное законодательство).

1. Отсутствует право законодательной инициативы судебной ветви власти по вопросам деятельности судебной ветви власти.

2. Судопроизводство не в полной мере решает главную задачу обеспечения права на беспристрастный, открытый и справедливый суд.

3.Наличие и функционирование системы судоустройства.

4. Наличие Конституционной палаты Верховного суда, осуществляющей конституционный контроль.

5.Функционирует Совет по отбору судей как отдельный, независимый орган, занимающийся вопросами отбора кандидатур на должности судей, формируемый из судей и представителей гражданского общества

6.Провозглашена независимость судей и их подчинение только Конституции и законам.

3. Процедура отбора судей политизирована и приводит к зависимости судей от отдельных политических сил.

4. Присутствует влияние политических партий при отборе и назначении судей.

5.Совет по отбору судей только на 1/3 состоит из представителей судейского сообщества, когда как по международным нормам их должно быть не менее половины.

6. Отсутствие прозрачных процедур формирования Совета по отбору судей.

7.Согласно закону судья обладает правом неприкосновенности и не может быть задержан или арестован, подвергнут обыску или личному досмотру.

8.Функционируют органы судейского самоуправления (Съезд судей, Совет судей, Собрание судей).

9. Выборность председателей всех судов республики и их заместителей (при их наличии) собранием судей сроком на 3 года из состава судей соответствующих судов.

10.Сменяемость председателей судов и их заместителей.

11. Наличие системы ротации судей.

7. Отсутствие стратегического планирования в судебной системе.

8.Не работает принцип преемственности и хранения информации, так необходимой для анализа текущей ситуации, стратегического планирования и эффективного управления.

9.Слабый потенциал органов судейского самоуправления.

10. Работа членов Совета судей осуществляется на общественных началах.

11. Слабый потенциал Ассоциации судей

12. Наличие профессиональной Ассоциации судей

13.Создание, реорганизация, упразднение судов, а также изменение штатной численности местных судов осуществляется на основании Закона.

14. Наличие судебной инфраструктуры.

15. Наличие аппаратов судов.

12. Несовершенство механизма распределения судебных дел и материалов.

13.Автоматическое распределение судебных дел и материалов между судьями не функционирует в полной мере.

14. Не в полной мере обеспечен доступ граждан к судебным материалам и архивам.

15. Люди с ограниченными возможностями ограничены в физическом доступе к правосудию (пандусы, лифты и т.д.)

Наряду с анализом сильных и слабых сторон были также определены возможности и угрозы:

Возможности

Угрозы (риски)

1.Наличие политической и общественной воли, а также понимания между ветвями власти и представителями гражданского общества необходимости реформирования судебной системы.

2. Судебная система становится одной из приоритетных направлений государственной политики в сфере государственного управления.

3. Наличие ожиданий в обществе позитивных перемен и изменений в судебной системе.

4. Потенциал страны позволяет профессионально содействовать реформам в судебной системе.

5. Наличие поддержки международных партнеров по развитию судебной системы на основе принципов верховенства права и демократии.

1.Нестабильность политической ситуации.

2. Негативное изменение политической воли и политических сил в стране, доминирование партийных интересов или интересов других групп, идущих в разрез с настоящими согласованными предложениями.

3. Усиление сопротивления консервативных сил судебным реформам.

4. Социально-экономический кризис в стране.

5. Ошибки в ходе реализации поставленных задач и определения конкретных мероприятий, несогласованность и бессистемность действий и принятия решений.

6. Текучесть профессиональных кадров в судебной системе.

7. Ухудшение внешнеполитической ситуации в регионе.

8. Коррупция.

Цели и задачи Государственной целевой программы «Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2013-2017 годы»:

1. Исключить зависимость судебной ветви власти от внешних факторов влияния

2. Обеспечить достаточное финансирование судебной ветви власти

3. Достичь прозрачности деятельности судебной системы.

4. Обеспечить судебную систему высококвалифицированными и достойными кадрами.

5. Достичь эффективного отправления правосудия.

6. Повысить доверие к судам через внешнюю (независимую) и внутреннюю системы оценки деятельности судей.

7. Внедрить эффективные механизмы привлечения судей к ответственности.

8. Совершенствовать механизм распределения судебных дел и материалов.

На протяжении последних трех лет после принятия Государственной целевой программы данный комплекс задач решался посредством:

• Приведения в соответствие с международными принципами и нормами процедуры формирования Совета по отбору судей.

• Обеспечения системы физической защиты судей, членов их семей и работников аппарата судов.

• Введения административной или уголовной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджета судебной системы.

• Исключения влияния исполнительной ветви власти в процессе формирования бюджета судебной системы, исключение установления контрольных цифр.

• Обеспечения прозрачности финансирования расходной части бюджета судебной системы.

• Установления повышенных критериев и требований к кандидатам в судьи (наличие полного высшего юридического образования, прохождение обязательного обучения и стажировки для впервые назначенных судей, наличие стажа работы в суде 1 инстанции для кандидатов на должности судьи второй инстанции).

• Разработки пакета прогрессивных законопроектов по улушению системы правосудия в Кыргызской Республикой и ряд других мер.

Реформа законодательства

Указ президента также предполагал обновление/реформу законодательства. При технической поддержке международного донорского сообщества были созданы специальные рабочие группы, которые разработали и представители в Совет по судебной реформе, в Жогорку Кенеш, а также для общественности пакет прогрессивных законопроектов нацеленные на совершенствование системы правосудия.

I. Проект Уголовного кодекса

Ключевые новшества:

• Введение понятия «уголовный проступок». Преступления - небольшие, средние, тяжкие, особо тяжкие - должны четко разграничиваться, потому что за преступления небольшой тяжести необязательно назначать наказание в виде лишения свободы. Эти деяния выделены в самостоятельный кодекс о проступках. Они остаются уголовными, но так как степень вреда от них незначительная, то достаточно ограничиться наказанием в виде штрафа, исправительных работ и т.д.;

• Депенализация деяний – снижены сроки лишения свободы. Установлены следующие сроки лишения свободы: минимальный - 1 год, максимальный - 15 лет, а по совокупности преступлений - 20 лет. Сохранился такой вид наказания, как пожизненное лишение свободы;

• Категоризации наказаний, которая позволит оптимизировать наказания и сузить пределы судейского усмотрения при его назначении. «Допустим, человека осудили до 6 лет лишения свободы. Судья может назначить наказание минимум 3,5 года и 5 лет. На судейское усмотрение отдаются широкие полномочия, это коррупционная норма», – Лейла Сыдыкова, руководитель экспертной рабочей группы;

• Ведены новые преступления - медицинские преступления. Ответственность врачей сильно повышена;

• Пересмотрена глава по преступлению против конституционных прав и свобод человека, теперь она более конкретизирована;

• Пытки переведены из категории должностных преступлений в категорию преступлений против личности;

• Введение института пробации – форма условного осуждения, при которой осужденный без лишения его свободы помещается на время испытательного срока, установленного судом, под надзор органа пробации и т.д.

II. Проект уголовно-исполнительного кодекса.

Ключевые новшества:

• В перечень основных средств исправления и ресоциализации осужденных (режим, воспитательное и общественное воздействие, труд, получение образования, профессиональная подготовка) дополнительно внесена работа органов и учреждений исполнения наказаний по социальной адаптации осужденных;

• Определены критерии оценки исправления и ресоциализации;
Расширен перечень прав осужденных;

• Введены новые органы, исполняющие наказания и иные меры уголовно-правового воздействия;

• Усилен механизм контроля и надзора за местами лишения свободы, в том числе со стороны неправительственных организаций;

• Определен порядок исполнения новых мер уголовно-правового воздействия.

Специальный репортаж по всем ключевым новеллам в рамках уголовного правосудия в КР:

III. Проект административно-процессуального кодекса

Введение инквизиционного принципа в Кыргызстане.

«На данный момент в Гражданско-процессуальном кодексе (ГПК) есть глава 26, которая регулирует публично-правовые отношения, и граждане судятся, а судьи осуществляют судопроизводство в соответствии с этой главой. ГПК и АПК отличаются в принципах судопроизводства. Если в ГПК есть принцип состязательности, то в АПК действует инквизиционный принцип, еще его называют «активная роль суда». Мы заложили его как принцип объективного расследования.

Для чего это нужно? Ведь гражданин судится с государством, против него работает целый госаппарат. Чтобы уравновесить возможности гражданина с государством, работает инквизиционный принцип, т.е. судья по должностным обязанностям объективно расследует обстоятельства дела и он не связан с доводами и заявлениями сторон.

Судья будет помогать гражданину в сборе доказательств. В данный момент для того, чтобы судья мог собрать доказательства, необходимы заявления, ходатайства одной из сторон о приобщении к материалам дела какого-либо доказательства.

Когда будет действовать инквизиционный принцип, то судья сам по своей инициативе обяжет ответчика или истца (но в основном бремя доказывания лежит на ответчике, т.е. государстве). В данном случае еще действует презумпция виновности государства. Если истец обратился в суд, то ответчик (государство) должен доказать, что принял законное решение, а заявитель не должен доказывать, что оно незаконное. Все направлено на защиту прав и интересов граждан»

Эрмек Иманалиев
эксперт рабочей группы по разработке нового проекта АПК

IV. Проект гражданско-процессуального кодекса

Ключевые новшества:

«Одной из новелл является то, что Верховный суд будет работать по праву. Основная проверочная деятельность должна проводиться в судах первой и второй инстанций. Верховный суд смотрит, не нарушены ли нормы материального и процессуального права. Он уже не вникает в фактические обстоятельства дела.

Другое новшество - введение института предварительного судебного заседания. Речь идет о подготовке дела к судебному разбирательству, усиление этой стадии. Если судья подготовлен к делу, он его быстро и правильно рассмотрит. Сейчас судья, приняв дело к производству, вызывает стороны на беседу, вручает копии искового заявления, принимает отзывы и возражения. Некоторые судьи даже вели протоколы бесед. Но сама беседа не прописана в законах, это не процессуальное действие и протоколы не могут вестись.

В новом законопроекте беседы узаконены: стороны могут официально заявлять ходатайства, судья их должен процессуально разрешать и т.д.

ГПК еще дополнен главой «Восстановление утраченного судебного производства». К сожалению, имеют место факты утери дел. Оно может утеряно по разным причинам. Этот вопрос не был отрегулирован. В новом ГПК процедура расписана: если у сторон имеются копии материалов, они заново пишут исковое заявление, прилагают документы.

Еще один момент: мы вернулись к положению, по которому оплата пошлины производится при подаче иска. Это положение раньше существовало до определенного момента. В данное время по законодательству пошлина оплачивается по результатам рассмотрения дел, что объяснялось расширением к доступу к правосудию.

Это привело к тому, что мы столкнулись с огромным количеством необоснованных исков, когда истец не чувствует ответственности при подаче иска.

А обращение в суд – это государственная услуга. Ведь если человек хочет поговорить по телефону, он сначала загружает единицы и потом говорит. А у нас сначала рассматривают дело, а потом оказывается у стороны ничего нет, чтобы взыскать госпошлину. Но в то же время сохраняется институт освобождения от уплаты госпошлины (полностью или частично) с учетом материального положения истца.

Рабочая группа предлагает оптимизировать сроки рассмотрения дел – сократить сроки обжалования в Верховный суд до трех месяцев. Сейчас этот срок составляет один год. Ведь поступает много жалоб на волокиту при рассмотрении дел»

Гульбара Калиева
судья Верховного суда КР, руководитель экспертной рабочей группы

V. Закон о гарантированной государством юридической помощи

Закон КР «О гарантированной государством юридической помощи» принят 25 июня 2009 года, c 1 января 2010 года действовал на территории пилотного проекта, с 1 января 2011 года – на всей территории Кыргызстана.

Основной целью закона является гарантия прав граждан на доступ к правосудию и квалифицированной юридической помощи при отсутствии у них средств для защиты прав и интересов, путем создания эффективной системы управления и предоставления гарантированной государством юридической помощи.

Указанный закон устанавливает механизм оказания гарантированной государством юридической помощи, перечисляет круг лиц, которые при определенных в законе обстоятельствах имеют право на её получение, предусматривает порядок управления системой оказания юридической помощи, а также раскрывает порядок её предоставления и финансирования.

Статистика по оказанию Гарантированной государством юридической помощи

Период оказания ГГЮП	количество граждан, получившие ГГЮП	Заложено для оплаты адвокатам за оказание ГГЮП (сом)	Оплачено адвокатам за оказанную ГГЮП (сом)
ноябрь, декабрь 2011 года	188	9 000 000	Оплата произведена в 2012 году
2012 год	1881	9 000 000	1 648 800
2013 год	3019	6 700 000	4 732 800
за 8 месяцев 2014 года	2216	6 700 000	5 190 900

Финансовая оценка законопроектов

Весь пакет ключевых законопроектов в рамках нынешнего этапа судебной реформы в КР также прошел финансовую оценку, согласно специально разработанной методологии. По ее предварительным данным, практическая реализация всех вышеуказанных новшеств обойдется государственному бюджету в 40 миллионов долларов США.

Аудио-интервью Айжан Сатыбековой, независимого эксперта, о финансовой методологии и оценке законопроектов

Результаты оценки возможных затрат на внедрение законопроектов

Имплементационные планы законопроектов

Также при технической поддержке проекта ПРООН по Верховенству права, финансируемого Посольством Великобритании в КР, начался процесс разработки имплементационных планов для пакета вышеупомянутых законопроектов.

Имплементационные планы представляют из себя детальный план действий, необходимый для своевременной реализации того или иного законопроекта и тем самым обеспечивают устойчивость текущей реформы.

Данный материал подготовлен при технической поддержке проекта ПРООН по Верховенству права, финансируемого Посольством Великобритании в рамках информационной кампании по судебной реформе.

Содержание материала не отражает официальную точку зрения Посольства или Программы развития ООН в Кыргызстане.

#судебная реформа